美国的存款保险法律制度是怎么发展？其法律属性又如何？
前言存款保险法律制度，是在市场经济中保障金融稳定的一项基础性法律制度，具体是指依法设立专门的存款保险机构并成立存款保险基金，为投保银行提供存款保险的法律制度。美国存款保险法律制度建立于1933年，在多次经济危机中不断变革，成为当今全球范围内最成功的存款保险法律制度，在其变革过程中，美国积累了许多丰富的实践经验。本文主要是关于美国存款保险法律制度的概述，以历史研究法和价值分析法作为研究思路对美国存款保险进行研究，包括对该制度的发展介绍、法律属性及法律关系要素分析，通过从其历史演变和法律框架对美国存款保险有整体认识。美国存款保险法律制度的发展历程1929年美国爆发经济危机，期间纽约股市崩盘引起储户的恐慌，公众纷纷到银行提款，造成银行挤兑风潮，1930年美国历史上最大的商业银行“美国银行”破产，该行的倒闭重创了当时存款人的信心，也使公众开始质疑美国金融体系的稳定和安全。在“美国银行”倒闭后的几个月，几乎所有的存款人都迫不及待的想从银行中取出存款，因而越来越多的银行遭挤兑而破产，最终在1929-1933几年间，美国大约有9000家银行倒闭，金融系统遭受重创。在这场经济大危机中，联邦储备体系作为最后贷款人，在处理银行倒闭问题上的缺陷曝露无疑，联邦政府不得已重新审视原有的金融监管体系，开始寻找一种新的防止银行挤兑和保护存款人利益的保护机制。1933年，联邦政府出台《银行法》法案，其中关于设立存款保险法律制度的部分被称为《格拉斯—斯蒂格尔》法案，根据该法案，1933年9月中旬组建联邦存款保险公司（FDIC），标志着存款保险法律制度在美国正式确立，并在随后成立临时性存款保险基金。1934年，联邦政府又通过《国民住房法》建立联邦储蓄和贷款保险公司（FSLIC），为储蓄贷款机构提供存款保险，并授权FSLIC对投保机构进行破产清算，担任倒闭储蓄和贷款机构的接管人或清算人。1935年，国会通过《1935年银行法》，该法案对原有的存款保险体系进行修改，取消临时性存款保险基金，并建立了永久性联邦存款保险基金，美国存款保险法律制度建立后对稳定金融市场有明显效果。美国存款保险法律制度建立后银行倒闭数目明显减少，在近50年间银行倒闭数量才800余家，与1929-1933年间就有约9000家银行倒闭形成鲜明对比，这期间是美国存款保险法律制度的稳步发展期，这与FDIC的不断改革是分不开的。首先，《1935年银行法》对联邦存款保险法律制度进行修改，扩大了FDIC的监管权限，规定更加严格的准入标准，避免大量问题银行加入存款保险，授权FDIC能够通过直接结算，对问题银行进行破产处理。其次，1950年的《联邦存款保险法》进一步确定了FDIC的自主经营权，使FDIC发挥更灵活的调控作用，此外，最重要的是通过立法形式确立了FDIC独立的法律地位，伴随着FDIC监管职能的完善，美国金融市场日趋稳定。FDIC经过近50年的平稳运作之后，到80年代初，其设计及运作中不合理之处日益显现出来，美国银行体系新的不稳定时期开始到来，1981年以后银行倒闭数量增加，具体情况如下表格：这十年间，由于银行倒闭数量明显增多，保险基金支出增加，导致FSLIC的存款保险基金于1987年耗尽，FSLIC也于1989年进行破产清算，鉴于此，联邦政府于1989年通过《金融机构改革、复兴和强化法》。虽然联邦政府在此次危机中做了很多补救措施，但并没有彻底解决问题，金融领域仍危机四伏，FDIC的运作也遇到瓶颈，当时FDIC承保的存款达到2万亿美元，在当时任何一家中等以上的银行倒闭都可能导致联邦存款保险公司的破产。为了挽救联邦存款保险体系，联邦政府1991年颁布《1991年存款保险改进法》（FDICIA），给美国存款保险法律制度重新带来了希望，该法案主要对80年代出现的一系列问题进行改进。伴随着美国存款保险法律制度的改革，美国金融市场又一次遭受严重危机，金融监管改革再次成为迫切问题，为了应对危机，随着该制度的稳健发展，美国的银行系统抵御风险的能力越来越强，该制度在保障美国金融系统的安全和稳定的作用日益突出。美国存款保险的法律属性分析美国存款保险是一种独特的保险形式，其特征与商业保险不同，美国存款保险由联邦政府建立，属于政策性保险，所谓政策性保险是指国家为促进某一行业的发展，通过行使政策支持等方法对该领域的保险给予特殊保护的保险类别。政策性保险通常在政府的组织下开展，为实现特定政策目标而创建，政策性保险不由该国的商业保险法调整，也与该国的社会保险法无关，而是通过出台特定的存款保险政策性法规加以规范和调整。政策性保险还具有非营利性、服务于特定产业，同时业务经营具有独特性的特点，美国存款保险由联邦政府在经济大危机时期创建，具有浓厚的政府背景，属于政策性保险，美国联邦政府专门制定一系列存款保险法来保障美国存款保险的运作。FDIC的经营范围、保险费率、保险额度等由存款保险法进行统一规范，保险合同当事人不能意思自治，联邦存款保险法律规定了存款保险所承保的危险事故范围，特指投保金融机构发生的挤兑、破产等特定事件，当事人对此没有选择权。美国存款保险以服务金融产业为特定对象，保险基金不以营利为目标，作为政策性保险，美国存款保险的功能决定了FDIC收取保费的目的，是为了积累保险赔付资金，在投保存款机构破产倒闭后对存款人进行赔付。在实际运行中，由于FDIC运作良好，存款保险基金曾在50年代返还基金的原始出资，并降低银行的保险费用，可见FDIC向投保银行收取保费，主要是为了增强其运营能力、履行其保障职能，并不以营利为目标。政策性保险业务的经营范围单一，主体一般为国家授权的特定保险机构，美国联邦存款保险法律制度建立之初，授权FDIC和FSLIS作为存款保险业务的经营主体，后FSLIC停止运营，只剩FDIC作为美国存款保险业务经营主体。联邦存款保险法虽然赋予FDIC有足够的管理权限，但同时限定FDIC只经营存款保险，不能进行其他业务的保险活动。美国存款保险属于责任保险根据保险标的的不同，可以将保险分为财产保险和人身保险两类，在美国存款保险中，投保银行向FDIC交纳保险费，当投保银行无力支付存款人存款或破产倒闭时，FDIC依法按照合同约定向存款人支付存款及利息。因为美国存款保险是有关财产的保险，所以美国存款保险是一种财产保险，对了美国存款保险法律属性进一步界定，需要分析存款保险属于哪一种财产保险，美国存款保险属于财产保险中的责任保险。所谓责任保险是指以被保险人，依法应当对第三人承担的损害赔偿责任，为标的而成立的保险，在责任保险中，当被保险人如因发生保险事故，给第三人造成损失，保险人应对被保险人所负的赔偿责任承担保险责任。在美国存款保险中，当投保银行发生破产倒闭后给存款人造成的损失，由存款保险机构承担投保银行向存款人的赔偿责任，所以美国存款保险具有责任保险的特征，首先，美国存款保险以保护特定的第三人，为目标与责任保险保护第三者的特点相符合。责任保险又称为第三者责任保险，美国存款保险保护特定的第三人，即以存款人为目标，当投保银行破产清算后，银行的法人主体地位消失，对存款人的赔偿责任就由存款保险机构来承担。其次，两者的保险标的都是一种责任，在保险学领域，对责任保险标的的理解不断扩展，最初的责任保险理论认为，责任保险只能适用于被保险人对第三人的侵权损害赔偿责任，但现代保险法的理论和实务，承认责任保险的标的可以是侵权行为，也可以是合同责任。虽然侵权损害赔偿和违约损害赔偿的成立要件不同，但在赔偿受害人损失方面并无差别，对受害人有积极的保护作用，在美国存款保险中，投保银行向FDIC投保，FDIC在收取保费之后，两者产生了法律契约关系。当投保银行破产倒闭时，FDIC基于合同责任，有对存款人的存款损失进行赔偿的责任，美国存款保险以保护特定的第三人为目标、保险的标的是一种偿付责任，其属性符合责任保险的特点，故美国存款保险属于责任保险的一种。美国存款保险的法律关系的要素美国存款保险法律关系的主体是存款保险法律活动的参加者，即存款保险合同的主体，也是在美国存款保险中享有权利和承担义务的人，美国存款保险合同的主体为四类人，保险人、投保人、被保险人和受益人。美国存款保险法律关系中的保险人是联邦存款保险公司，即FDIC，FDIC是一个具有行政权的商事主体，首先，在法律上，FDIC作为独立的商事主体享有权利、承担义务。同时根据联邦存款保险法的规定，FDIC在业务范围内经营存款，有权利向投保银行收取保费，承担向存款人赔付的责任，其次，FDIC不仅是一个非营利性的保险公司，而且对投保银行有监督管理权，并行使对问题银行的清算权和处置权。在美国存款保险中，银行向存款保险机构缴纳保险费，所以银行是投保人，在目前的联邦存款保险体系中投保人主要包括联邦储蓄贷款机构、联邦商业银行，州注册的商业银行和州立储蓄银行。银行又是存款保险中的被保险人，在美国存款保险中，投保银行向FDIC缴纳保险费后，将自身经营风险转移到FDIC上，一旦银行出现危机，FDIC能够对它实施救助，由此可见，银行投保的动机并不是为了存款人，而是为了自身利益。保险法上的受益人是指投保人与保险人约定享有保险理赔请求权的人，对于受益人是不是保险法律关系的主体问题，保险法上存在争论，传统的合同法主张合同相对性，认为第三人不是合同的主体，为第三人订立的合同没有效力。但随着社会的发展，大量出现了为第三人利益的合同，打破了传统合同相对性原则，在美国，以保险合同受益人的地位，而请求履行保险合同的第三人的要求，总是能够到法院和立法的支持，合同相对性原则对保险合同几乎没有限制。在美国存款保险法律关系中，存款保险合同是典型的为第三人利益而订立的合同，存款人在法律上作为第三人是受益人，在签订存款保险合同时，存款人并不参与合同的订立，但银行明确指定存款人为受益人，在投保银行倒闭后，存款人能够从存款保险机构获得赔付。目前，保险学界在认定存款保险法律关系的客体上有不同的观点，有一些学者认为，存款保险法律关系的客体是存款保险的存款类型，另有部分学者认为存款只是存款合同的标的，而存款保险法律关系的客体，应当是投保银行所负有的向存款人返还存款的责任。美国存款保险属于责任保险，联邦存款保险公司有向存款人赔付的责任，所以美国存款保险法律关系中的客体，是银行所负有的向存款人返还存款的责任，美国存款保险法律关系，以立法的形式规定了，投保银行在吸收存款后向存款人返还存款的责任。美国存款保险法律关系的内容指存款保险中各主体的权利和义务，美国存款保险中各主体的权利义务并不对等，不同于一般的商事法律关系，由于FDIC的监管职能，其权利多于义务，这种权利是由存款保险法强制规定的，因此是一种法定权利，而非约定权利。笔者观点笔者认为，美国的存款保险法律制度，在保护存款人权益和维护金融系统稳定方面发挥了重要作用，建立联邦存款保险公司和实施保险制度，得到公众对银行业的信心，金融系统得到稳定。美国的存款保险法律制度，通过建立强大的监管机构和制定相应的法律法规，为存款人提供了坚实的保护，随着金融环境的变化，美国的存款保险法律制度需要与时俱进，以适应新的挑战和保护金融体系的健康发展。
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